随着各方立场日益鲜明，布鲁塞尔准备对尼古丁政策进行全面调整。

欧盟委员会对现有版本的欧盟烟草产品指令（TPD）进行了评估，并且 上周发布的《烟草广告指令》（TAD）为未来烟草和尼古丁监管的下一步措施提供了一些见解。

TPD 和 TAD 分别于 2014 年和 2003 年颁布，当时主要针对传统卷烟。然而，自那时以来，电子烟、加热烟草制品和尼古丁袋等新产品已涌入欧盟市场。现有框架对这些新型产品的监管力度不足。

欧盟正悄然为十多年来最重大的公共卫生和监管改革之一奠定基础。这一转变将超越传统的烟草控制，转向对整个尼古丁市场进行全面监管。

近期事态发展，例如欧盟委员会对其烟草控制框架的评估、其随附的新闻稿以及行业正在采取的应对措施，共同标志着欧盟政策的一个决定性转折点。

这一转变的核心在于一个严峻的现实：尽管欧洲在降低吸烟率方面取得了成功，但它现在面临着一个全新的、快速演变的挑战。替代尼古丁产品的兴起。

从烟草控制到尼古丁监管

欧盟委员会对《烟草制品指令》（TPD）和《烟草广告指令》（TAD）的评估报告历经多年终于出炉，报告得出结论：现有立法总体上是有效的。欧盟吸烟率已从2012年的约28%下降到2023年的24%，这是一项显著的公共卫生成就。

然而，这个成功案例也存在一个需要注意的问题。

同期，包括电子烟​​、加热烟草和尼古丁袋在内的新型尼古丁产品市场也出现了显著增长。根据近期报道中强调的研究结果，仅欧盟电子烟市场自2012年以来价值就增长了450%以上。

这些产品在现行法律起草时大多还不存在，现在却成为了政策辩论的焦点。

委员会的信息很明确：现行监管框架已不再完全符合要求。

不断变化的健康叙事

或许最重要的变化并非监管方面的，而是概念上的。

多年来，替代尼古丁产品经常被——尤其是被相关行业——宣传为减少危害的工具，为吸烟者提供了一条远离可燃香烟的危害较小的途径。

这种框架现在正受到质疑。

委员会的评估，以及近期发布的报告，都强调了越来越多的证据表明，新型电子烟产品与心血管和呼吸系统疾病以及孕期潜在风险之间存在关联。此外，人们也越来越关注某些电子烟产品中存在的致癌物质。

更重要的是，政策制定者越来越关注成瘾本身，而不仅仅是吸烟成瘾。

官员们警告说，欧洲有可能用“新的尼古丁成瘾流行病”来取代吸烟人数的下降，尤其是在年轻用户中。

这标志着一个根本性的转变：政策目标不再仅仅是减少吸烟，而是更广泛地限制尼古丁依赖。

对黑市的关注度有限

联合国高级顾问、国际战略研究所 (IISS) 副研究员斯特凡诺·贝蒂表示，该评估报告做出了重要贡献，但并未充分反映当今欧盟烟草和尼古丁市场的复杂性。

他说，由于该机构主要关注合法销售和流行数据，非法消费的规模受到的关注相对有限，尽管现有证据表明，大约十分之一的香烟是非法的，很大一部分电子烟产品通过不受监管的渠道流通，而且在某些市场，非法尼古丁袋可能占到几乎所有消费量。

他补充说，这似乎难以与欧洲刑警组织、司法和内政委员会以及欧洲审计院反复表达的关切相调和。

数字漏洞

如果传统的控烟措施侧重于禁止包装、标签和广告，那么下一阶段的控烟斗争很可能将在网络上展开。

委员会已将 TikTok、Instagram、YouTube 和 X（以前称为 Twitter）等社交媒体平台确定为推广新尼古丁产品的关键渠道，通常是通过针对年轻受众的影响者进行推广。

现行法律是在数字时代之前制定的，难以应对这些渠道。

这一监管空白预计将成为未来改革的一个重点，可能会使欧盟更深入地参与数字平台和跨境在线销售的治理。

行业和烟草种植者反击

这一不断变化的立场引发了烟草行业的预期反应。

菲利普莫里斯国际公司（PMI）是该行业最大的企业之一，该公司承认了欧盟委员会的评估，但敦促政策制定者采取其所谓的“包容性的、基于证据的方法”。

菲莫国际（PMI）在接受欧盟记者采访时表示：“我们认为，包容性强、以证据为基础的方法对于推动有意义且有效的监管进展，以及促进欧洲的竞争力和创新驱动至关重要。欧盟在考虑烟草监管的未来时，政策必须充分反映科学证据的全面性，并听取包括专家组织、私营部门生态系统和消费者在内的各方意见。”菲莫国际还补充说，鼓励吸烟者转向“更好的无烟替代品”将有益于公众健康。

整个行业也表达了类似的担忧。

欧洲烟草协会秘书长娜塔莉·达尔格表示，此次评估的目的是“诚实地、以证据为基础地审视哪些措施有效，哪些无效”，但她认为“这个机会完全错失了”。

消费者权益倡导团体和烟草种植者也加入了这场辩论。

世界电子烟联盟批评欧盟的评估“自满且带有偏见”，并警告称，欧盟将更安全的替代品与香烟过于相似地对待，可能会破坏减害措施。该联盟认为，电子烟和其他非燃烧型产品可以在帮助吸烟者戒烟方面发挥重要作用。

欧盟烟草种植者联盟（Unitab EU）主席詹纳里诺·马谢洛表示，未能遵循更完善监管原则、未能仔细分析其全部经济和社会影响的行业政策，可能会适得其反，使欧盟生产商处于竞争劣势。他指出，这将最终有利于从非欧盟国家进口烟草原料，助长成品烟的非法市场，抑制投资，削弱就业，损害当地经济。

公共卫生界呼吁加快行动

然而，公共卫生和癌症组织敦促委员会采取更进一步、更快的行动。

无烟伙伴关系组织对此次评估表示欢迎，称其“早就应该进行”，并呼吁欧盟立法更新“不得再拖延”。

与此同时，欧洲癌症联盟协会执行主任沃尔夫冈·费克发出严厉警告：“欧洲的烟草法规已不再适用。如果不进行彻底改革，我们将面临整整一代年轻人因烟瘾和吸烟相关疾病（包括癌症）而进一步丧命的风险。”

政策分歧日益加深

这些观点之间的冲突正逐渐成为布鲁塞尔监管领域最重要的辩论。

一方面，公共卫生倡导者和越来越多的政策制定者主张加强管控，理由是青少年吸食毒品、成瘾风险和新出现的健康证据。

另一方面，行业利益相关者提倡减少危害、创新和消费者选择。

成员国之间也存在分歧。法国、比利时和荷兰等国力推采取更严厉的措施，而意大利和希腊等国则更为谨慎。瑞典的情况则较为特殊，它捍卫其长期以来使用鼻烟的做法。

这种分歧注定了改革之路在政治上将十分复杂。

接下来是什么

预计欧盟委员会将在 2026 年底前提出对《贸易惯例指令》(TPD) 和《贸易惯例指令》(TAD) 的修订建议。与欧盟某些政策领域不同，这些修改只需要获得有效多数票即可通过，因此改革的可能性很高——尽管其最终形式仍不确定。

显而易见的是，监管范围正在扩大。

未来欧盟的法规可能不仅涵盖传统烟草产品，还可能涵盖所有尼古丁输送系统，同时对营销，特别是数字领域的营销，实施更严格的控制。

一个决定性的时刻

综合来看，委员会的评估、其政治宣传以及行业的反应表明，一场根本性的变革正在发生。

欧盟不再仅仅致力于打击吸烟，它正准备对尼古丁本身进行跨产品、跨平台和跨国界的监管。

如何在公共卫生保护、减少危害、市场创新和政治妥协之间取得平衡，将决定欧洲未来十年及以后对待烟草和尼古丁的态度。

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